Frigorífico Mellino, S.A. c. Administración Nacional de Aduanas
Buenos Aires, abril 16 de 1998.- Vistos los autos: Frigorífico Mellino, S.A. c. Administración Nacional de Aduanas s/acción de amparo.
Considerando: 1º Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia que, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo y, en consecuencia, ordenó a la Administración Nacional de Aduanas que suspendiese la aplicación de la circular telex 1229 y que restituyese a la actora a la situación en que se encontraba con anterioridad a su dictado, el mencionado organismo administrativo y el Estado Nacional interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos con los alcances que resultan del auto de fs. 252/253 vta.
2º Que la sentencia apelada se refiere a la circular que en fecha 26 de agosto de 1996 el titular de la Administración Nacional de Aduanas a raíz de las directivas que le impartió el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación dirigió a las aduanas y secretarías dependientes de ese organismo, a fin de indicarles que no deberá darse curso a la liquidación ni al pago de los beneficios emergentes de la ley 23.018 [EDLa1983-574] para los productos del mar, sea éste territorial o no, y manufacturados en buques de bandera nacional fuera de la región patagónica, dado que la misma se termina en la costa, en razón de no ser ellos considerados originarios o elaborados en el territorio al sur del río Colorado. Asimismo, dispuso que las aduanas debían proceder a la formulación de los cargos que pudieran corresponder para el caso de que se hubieran pagado reembolsos indebidos a operaciones de exportación de tales productos, en el marco de los arts. 845 y concordantes del Codigo Aduanero (fs.53).
3º Que, a juicio del a quo, la mencionada circular se encuentra en oposición con el art. 8º de la ley 23.018, ya que -en su concepto esta norma erige a los gobiernos de las provincias patagónicas en las únicas autoridades idóneas y capacitadas para determinar las mercaderías que cumplen con los requisitos de origen exigidos para la procedencia de los reembolsos. Consideró, en consecuencia, que el organismo aduanero, mediante la circular impugnada, se ha arrogado facultades que no le competen.
4º Que los recursos extraordinarios planteados son formalmente procedentes en tanto se encuentra controvertida la inteligencia y aplicación de normas de carácter federal. Además, la sentencia apelada -dictada por el superior tribunal de la causa ha sido adversa al derecho que los recurrentes sustentan en aquéllas, y ocasiona agravios de imposible o insuficiente reparación ulterior.
5º Que la facultad que el art. 8º de la ley 23.018 confiere a los gobiernos de las provincias con jurisdicción en el territorio ubicado al sur del río Colorado se limita a la emisión de certificados que consignen que las mercaderías en cuestión cumplen con los requisitos de origen establecidos en la presente ley. Dicha norma no atribuye potestad a las autoridades locales para interpretar o fijar los alcances del régimen de promoción establecido por la mencionada ley federal. Presupone, en cambio, que tales alcances están delineados, y otorga a las autoridades provinciales la potestad de controlar que los productos exportados cumplan con los requisitos exigibles para la procedencia del reembolso.
6º Que, consecuentemente, el art. 8º contempla una cuestión distintameramente accesoria de la que constituye el problema central planteado en el sub lite, puesto que, con la impugnación de la circular de la Administración Nacional de Aduanas, se ha puesto en tela de juicio la interpretación de un aspecto sustancial del régimen de promoción regional instaurado por la ley 23.018, como lo es el de precisar el ámbito comprendido en él, ya que a juicio de la autoridad nacional, dicho régimen no se extiende al espacio marítimo. Cabe concluir entonces que la controversia suscitada atañe a una materia conceptualmente anterior y de mayor trascendencia que la clase de asuntos que podrían ser decididos a la luz de lo dispuesto por el citado art. 8º.
7º Que, sentado lo que antecede -y habida cuenta de que las características del sub examine tornan pertinente el ejercicio de las atribuciones conferidas por el art. 16, segunda parte, de la ley 48- cabe poner de relieve que corresponde al servicio aduanero el pago de los estímulos a la exportación (arts. 835 y 836, código aduanero), con la correlativa potestad de denegar los reclamos que no sean pertinentes (arts. 842, inc. b, 843, inc. b, y 1053, inc. d, del citado cuerpo legal), así como la titularidad de la acción para repetir las sumas indebidamente abonadas en tal concepto (arts. 845 a 855). El art. 17 del mencionado código establece que la Administración Nacional de Aduanas es el organismo administrativo encargado de la aplicación de la legislación relativa a la importación y exportación de mercadería, y el art. 18 pone a su cargo la superintendencia general y dirección de las aduanas y de las demás dependencias que la integraren.
8º Que de las citadas normas cabe extraer la conclusión de que el titular de la Administración Nacional de Aduanas actuó sin exceder sus facultades legales al indicar a las distintas oficinas a sus cargo el modo como debían aplicar los reembolsos previstos en la ley 23.018 en las operaciones referentes a productos del mar que se presentasen en lo sucesivo, y a instruirlas para que procediesen a formular los cargos que pudieran corresponder para el caso en que se hubieran pagado reembolsos indebidos en el marco de los arts. 845 y concordantes del Código Aduanero. Ello obsta a la procedencia de la acción de amparo, pues esta Corte reiteradamente ha señalado que dicha vía no constituye el remedio eficaz para dejar sin efecto una decisión de autoridad competente adoptada en ejercicio de sus atribuciones legales (confr. Fallos: 249:449; 267:35; 273:353; 274:365; 281:394, entre otros).
9º Que al respecto cabe poner de relieve que no puede afirmarse que la directiva que el titular del organismo administrativo ha impartido a las aduanas sea manifestamente ilegítima o arbitraria -requisito básico para la procedencia del amparo (art. 43, Constitución Nacional y art. 1º, ley 16.986 [ED, 16-967]-, puesto que el art. 2º de la ley 23.018 delimita la región promovida como aquella ubicada al sur del río Colorado y ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marítimo. Tal conclusión se encuentra abonada por la jurisprudencia que ha establecido que las leyes que consagran regímenes de excepción deben ser interpretadas de manera estricta (Fallos: 260:102 y 264:137).
10) Que, al ser ello así, las cuestiones suscitadas en torno de si hubo un cambio del criterio de la administración en la interpretación del régimen legal -que, de verificarse, sólo podría ser aplicado para para el futuro, salvo que mediara dolo o culpa grave del exportador (doctrina de Fallos: 284:232 y sus citas entre otros)- encuentran su adecuado marco de debate en el procedimiento de impugnación previsto en los arts. 1053 a 1067 del código aduanero, cuya decisión es apelable ante el Tribunal Fiscal de la Nación (confr. arts. 1025, inc. a, y 1132, punto 2º), con ulterior competencia recursiva de la cámara federal respectiva (arts. 1028, apartado 1º, inc. c, 1171, 1189 y concordantes del citado cuerpo legal), que la empresa actora se encontraría habilitada a promover en el caso de que el servicio aduanero -a raíz de la circular impugnada en el sub examine emitiese los actos administrativos correspondientes a las operaciones de exportación realizadas por aquélla.
Por ello, se declaran formalmente procedentes los recursos extraordinarios en los términos expresados en el considerando 4º, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda de amparo. Con costas de todas las instancias a la actora vencida (art. 14, ley 16.986, y arts. 68 y 279, cód, procesal civil y comercial de la Nación). Notífiquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Antonio Boggiano. - Adolfo Roberto Vázquez. - Gustavo A. Bossert.
