Farmacia Roca c. Instituto Nac. de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados s/ Demanda Contensiosa.
Buenos Aires, febrero 28 de 1989.
Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, al confirmar la de primera instancia, hizo lugar a la demanda y declaró la caducidad del procedimiento tramitado por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados a fin de investigar la actuación de la farmacia actora en el expendio de medicamentos, la vencida interpuso el recurso extraordinario de fs. 204/227, que fue concedido.
2) Que, para así decidir, el a quo argumentó que el instituto demandado es un ente de obra social creado y organizado por la ley, cuyas prestaciones se consideran un servicio público de asistencia social, razón por la cual los contratos que tienen por objeto el cumplimiento de ese servicio "pasan a ser de naturaleza administrativa", supuesto en el cual resulta de aplicación la ley 19.549. Luego, la inactividad de la demandada que impulsó el procedimiento cuando ya había sido solicitada judicialmente la declaración de caducidad justificó la decisión del juez de primera instancia en el sentido indicado.
3) Que sostiene la recurrente, como lo hizo desde la contestación de la demanda, que su naturaleza jurídica determinada por la ley de creación y sus sucesivas modificaciones es la de ente público no estatal, esto es, no forma parte del Estado, ya sea en la administración centralizada o descentralizada, ni es empresa estatal; y aun cuando tiene a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés público, las decisiones de sus órganos directivos no son actos administrativos. En consecuencia, los contratos que celebra con las farmacias y demás proveedores del sistema, se rigen por el derecho privado, particularidad que se refuerza todavía más atendiendo a las cláusulas del convenio que celebraron las partes, entre las cuales se encuentra la que le confiere la facultad de exigir su efectivo cumplimiento y rescindirlo en caso contrario, consecuencia del derecho de decidir su celebración o no con determinadas personas y del de regular su contenido.
Agrega que, del mismo modo, los vínculos que establece con su personal se rigen por el derecho privado, así como los relativos a otras actividades que hacen al cumplimiento de su finalidad como persona jurídica.
Supletoriamente, para el caso de que se considere aplicable la ley de procedimientos administrativos, cuestiona la declaración de caducidad, pues en todo caso, sólo habría existido silencio de su parte que habilitaría a la actora a articular los recursos a que se creyera con derecho. Por su lado, al haberse rescindido el contrato, la decisión del a quo le impone indirectamente la continuación de una relación jurídica inexistente e indeseada, lo que transforma a aquélla en ineficaz y arbitraria.
4) Que, como se desprende de los fundamentos de la sentencia recurrida y de los agravios que con ella se relacionan, se cuestiona en el "sub examine" la aplicación de la ley 19.549, lo que determina la admisibilidad de la vía intentada (confr. Fallos t. 301, p. 953; t. 302, p. 545 y t. 307, p. 1828, entre otros).
5) Que, así planteadas las cuestiones traídas a conocimiento de esta Corte, corresponde examinar, en primer lugar, si la demandada forma parte de la administración pública nacional, ya sea centralizada o descentralizada (art. 1º, ley 19.549). En este sentido, cabe tener en cuenta que el art. 1º de la ley de creación del instituto, reformada por la 19.465, establece que éste "funcionará como entidad de derecho público, con personalidad jurídica e individualidad financiera y administrativa", y que en la nota de elevación del proyecto el Poder Ejecutivo puntualizó que en razón de que la naturaleza jurídica del citado instituto había sido objeto de controversias, la modificación tenía por objeto "afirmar el carácter público y no estatal del organismo". A su vez, en la nota que acompañó el proyecto de la ley 22.954, se insistió en destacar la "naturaleza jurídica pública no estatal" del ente.
Las citadas leyes establecen, además, que su gobierno y administración estará a cargo de un directorio de integración mixta, el que tendrá, entre otras atribuciones, la de dictar las reglamentaciones y resoluciones que fueren necesarias para el mejor ejercicio de sus funciones. En uso de tales facultades, el Instituto dispuso sus propias normas internas de procedimiento tendientes a resguardar sus intereses en lo que hace a los efectos derivados de la iniciación, suspensión o extinción de los respectivos vínculos contractuales (res. 3165/82 y 1497/83).
6) Que si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es el establecimiento y control administrativo y técnico de ciertas prestaciones de la seguridad social, ha orientado la creación del Instituto, resulta claro que el legislador ha separado nítidamente su personalidad jurídica de la del Estado que no ha provisto su patrimonio otorgándole el carácter de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector privado y son destinados al sector privado. A ello corresponde agregar que el acuerdo de voluntades que regló la relación entre las partes y dio origen a las actuaciones sobre las que se discute en estos autos, no tuvo por objeto directo al cumplimiento de ese servicio público, sino el modo de vinculación comercial o económico entre la farmacia y el Pami, mediante la regulación de la facturación y forma de pago de los porcentajes del precio de los medicamentos allí establecidos. Resulta particularmente relevante en la especie, el contenido de la cláusula decimotercera, pues por ella la farmacia aceptó el régimen de fiscalización, inspección y auditoría del Instituto establecido en sus circulares.
7) Que, habida cuenta de lo expuesto, corresponde acoger los agravios de la demandada, ya que los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad de derecho público no estatal, no son administrativos (Confr. en el mismo sentido, fallos 307 p. 2199 aunque con referencia al caso análogo del Instituto creado por ley 19.518) máxime cuando tienen por objeto el establecimiento de vínculos contractuales con particulares, como los referidos precedentemente. En consecuencia, la ley de procedimientos administrativos 19.549 no es de aplicación al trámite de investigación relacionado con el cumplimiento de las obligaciones convencionales o las causales de suspensión o rescisión del contrato, sin perjuicio del derecho de las partes para hacer valer sus derechos por la vía que corresponda. En atención a la conclusión a que se arriba, deviene inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones planteadas por la demandada.
Por ello, se resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto, revocar la sentencia y rechazar la demanda, con costas a la vencida (art. 68, Cód. Procesal). Augusto C. Belluscio. Carlos S. Fayt. Jorge A. Bacqué.
